La
planeación en el Poder Judicial de la Federación
Ernesto
Martínez Andreu
Recientemente fue presentado el Plan
Nacional de Desarrollo, documento que define el derrotero de las políticas
públicas durante el periodo del presidente Calderón; en dicho plan se contiene
las estrategias y forma de actuar de la Administración Pública en cinco ejes
fundamentales, a saber Estado de Derecho y seguridad, economía competitiva y
generadora de empleos, igualdad de oportunidades, sustentabilidad ambiental y
democracia efectiva y política exterior responsable. El Plan Nacional de
Desarrollo se realiza en cumplimiento al mandato constitucional contenido en el
artículo 26 constitucional, con la finalidad, entre otras, de lograr la
democratización política, social y cultural de la Nación. En este contexto,
resulta pertinente reflexionar sobre la utilidad de llevar a cabo el proceso de
planeación nacional y, en específico, dentro del Poder Judicial de la
Federación.
La planeación consiste, en términos
amplios, en aquella actividad tendiente a la obtención de las estrategias
necesarias para que una organización logre cumplir con sus expectativas y a la
forma de instrumentarlas. Así, es factible advertir que la planeación es un
instrumento útil no sólo para la Administración Pública sino para cualquier
organización social.
El Poder Judicial de la Federación es
un órgano de gobierno del Estado mexicano que tiene a su cargo la prestación
del servicio público de administración de justicia, que se proporciona por
medio de la actividad de los tribunales dirigida a la resolución de
controversias jurídicas. El conjunto de organismos que integran el Poder
Judicial de la Federación constituyen una gran organización social que debe, en
términos del artículo 17 constitucional, prestar el servicio de administración
de justicia de una forma pronta, completa, imparcial y gratuita y, para
lograrlo, requiere contar con un proceso de planeación integral y permanente.
La planeación del servicio público de
administración de justicia recae, según lo dispuesto en los artículos 94 y 99
constitucionales, en la Suprema Corte de Justicia de la Nación y el Consejo de
la Judicatura Federal, en la medida de que dicha planeación forma parte de una
actividad mayor, que es la administración. La Suprema Corte de Justicia de la
Nación administra sus propios recursos y, por su parte, el Consejo de la
Judicatura Federal lo hace respecto de los demás órganos del Poder Judicial de
la Federación. Dentro de la administración de los recursos humanos y
materiales, se insiste, se encuentra la planeación.
En cuanto a la planeación de la administración
de justicia, el Poder Judicial de la Federación ha realizado algunas
actividades tendientes a definir estrategias y forma de instrumentarlas para
lograr una reforma al actual sistema de justicia. La Suprema Corte de Justicia
de la Nación, en agosto de dos mil tres, lanzó una convocatoria para iniciar la
Consulta para una Reforma Integral y Coherente del Sistema de Impartición de
Justicia en el Estado Mexicano; su propósito fue recoger la opinión de la
comunidad jurídica nacional y en general de la población sobre la operación,
las percepciones y las propuestas para mejorar el sistema de impartición de
justicia en nuestro país. En esa consulta se reunieron los impartidores de
justicia del país, sin distinción de fueros o materias, para discutir los rumbos
que debía seguir el proceso de reforma judicial y como resultado de estos
trabajos, acordaron y emitieron la Declaración de Jurica, documento en el cual
los distintos órganos de impartición de justicia del país se comprometieron a
participar activamente en la definición de la agenda judicial para el país y a
ensayar vías de colaboración al respecto. El resultado final de dicha consulta
quedó contenido en el Libro Blanco de la Reforma Judicial.
Otro documento importante para la
planeación judicial resulta, sin duda, el plan de trabajo o lineamientos
generales que los Ministros deben presentar al Pleno para el caso de que estén
interesados en desempeñar el cargo de Presidente de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación y conforme al cual desarrollarán dicha función.
Orgánicamente, la Suprema Corte de
Justicia y el Consejo de la Judicatura Federal cuentan, para llevar a cabo la
planeación judicial, con sendas Comisiones de Administración, integradas por
varios de sus miembros, y con diversas unidades administrativas, tales como
Secretarías Ejecutivas de Administración y Jurídico Administrativa, de las que,
a su vez, dependen otras unidades como la Unidad de Estadística Judicial o la
Dirección General de Planeación de lo Jurídico.
Los elementos normativos y orgánicos
antes mencionados con que se cuenta actualmente para planear el desarrollo del Poder Judicial de
la Federación pueden ser perfeccionados para el cabal cumplimiento de su
objetivo. Es necesario que la planeación judicial federal sea integral y permanente.
En principio, puede señalarse que la
planeación judicial se encuentra fraccionada; no puede hablarse de planeación
judicial integral si la administración y, en consecuencia, la planeación, del
Poder Judicial de la Federación se hace por la Suprema Corte de Justicia de la
Nación y el Consejo de la Judicatura Federal respecto de los demás órganos que
lo integran, sin un mecanismo de cohesión que permita tener una visión integral
del sistema de justicia.
Además, como sucede con el Plan
Nacional de Desarrollo elaborado para la Administración Pública, el Libro
Blanco o el Plan de Trabajo del Presidente de la Suprema Corte de Justicia de
la Nación carecen de un mecanismo de evaluación que permita conocer los
objetivos alcanzados, aquellos que faltan por cumplir y las acciones inherentes
para enfrentar los distintos escenarios posibles. Por último, para conseguir
que la planeación judicial sea efectiva es necesario contar medios de
transparencia y publicidad de las políticas judiciales que generen compromiso
social para su cumplimiento.
Comentarios
Emilio
Rabasa Gamboa: Con
un tema muy poco tratado y menos debatido, “La planeación en el Poder
Judicial de la Federación”, el magistrado Ernesto Martínez inicia la serie de
análisis del ahora nuevo seminario de la Justicia, que esperamos sea de largo
alcance. En efecto, apenas con la reforma constitucional de 1994 el Poder
Judicial modernizó su aparato administrativo de aproximadamente 550
juzgados de distrito y tribunales de circuito mediante el Consejo de la
Judicatura Federal, sus comisiones y órganos auxiliares, entre ellos el
Instituto de la Judicatura Federal. Todo
esto hace de la planeación un necesario instrumento administrativo que permite
establecer objetivos anuales, sujetos al presupuesto, así como los medios para
lograrlos. Sin embargo para asegurar una planeación efectiva son necesarios por
lo menos dos ingredientes: a)la incorporación de los sujetos ejecutores de los
planes en el ejercicio de planeación, y b)un poderoso mecanismo de evaluación permanente.
La teoría y práctica de la administración de los servicios públicos ha
demostrado hasta la saciedad, que si aquellos de quienes finalmente va a
depender el éxito o fracaso de un plan, no se sienten tomados en cuenta en la
elaboración del mismo, sino que las directrices solo les llegan “desde arriba”,
no se comprometerán a fondo con las metas a lograr en los plazos establecidos y
con la alta calidad que debe exigirse, simplemente las desatenderán o, en un
extremo, incluso las boicotearán. Por ello es indispensable diseñar mecanismos
de participación efectiva en la planeación con criterios como la unidad mínima
administrable, por estados, regional, por materia o, en este caso, naturaleza
del juzgador (distrito o circuito). El otro instrumento de una planeación
efectiva es la evaluación y monitoreo del desempeño y alcance de metas. No debe
dejarse hasta casi el final del ejercicio del plan, se requiere que sea
permanente y con plena transparencia. Aquí también pueden involucrarse los
ejecutantes mediante informes o reportes que permitan detectar fallas y
omisiones de los indicadores básicos restando al máximo la subjetividad y el
auto-elogio, en aras de una medición objetiva de resultados. La administración
de justicia es, a no dudarlo, como lo dice el ponente, un servicio público, una
buena planeación y evaluación del mismo, definitivamente puede contribuir a su
mejoramiento y excelencia para bien de los ciudadanos justiciables, que tienen
todo el derecho de exigir una justicia cercana, honesta, transparente y
expedita que permita asegurar el Estado de Derecho en México, cuya
consolidación es todavía pieza faltante de nuestra democracia.
Osmar
Armando Cruz Quiroz: Podemos
decir, que el ensayo puesto a consideración cumple con las expectativas esperadas
en un ejercicio de la actividad jurídica intelectual nacional, como lo que es
nuestro Seminario de Justicia, por tal creemos que contempla puntos importantes
sobre este tema, además de que en una forma por demás clara nos muestra lo que
significa la planeación, especialmente la planeación judicial.
En el se establece que la planeación
consiste en la actividad destinada a la obtención de estrategias y forma de
actuar de la Administración, en el caso que nos ocupa la Administración de la
justicia.
Ahora bien, es necesario recalcar
también que si estamos hablando de la planeación judicial, nos estamos
refiriendo a todos los elementos materiales, humanos y presupuéstales con los
que cuenta o debe contar un poder soberano como lo es el Poder Judicial de la Federación,
quien tiene un mandato exacto en el texto constitucional.
Por otra lado, debemos señalar que es
necesario la implantación de políticas públicas judiciales encaminadas a la
obtención de una mejor justicia, políticas públicas en el ámbito judicial encargadas
de velar por el desempeño de los juzgadores y el personal del Poder Judicial,
no sólo en el aspecto de su producción jurisdiccional, sino también en cuestiones
tales como la preparación, su salud, su trato para con sus superiores, iguales
y subalternos, entre otras, tales políticas deben repercutir en la cantidad y
por supuesto la calidad de sus resoluciones y de esta manera recuperar y
acrecentar la confianza de los ciudadanos en la impartición de justicia, entre
otras cosas, ya que el juzgador, así como los servidores públicos que le
auxilien avocarían sus esfuerzos en el desarrollo de sus funciones.
Manuel
Poblete Ríos: En
relación con el tema en comento, considero que para lograr una verdadera planeación
integral del Poder Judicial de la Federación deben tomarse en cuenta las
opiniones de todos aquellos entes que interactúan con los organismos que forman
parte del sistema judicial federal, tales como los tribunales locales, órganos
jurisdiccionales federales, las legislaturas locales y federal, y los miembros
de los poderes ejecutivos; ello, a fin de hacer más eficiente la función
jurisdiccional en general y evitar problemas que pudieran evitarse de
consultarse a todos estos entes, pues muchas de las fallas del sistema derivan
de la falta de comunicación entre éstos.
Así, para lograr una planeación más
completa, debe tenerse presente que muchos de los cambios que se hacen al
interior del Poder Judicial trascienden a los demás órganos del Estado con los
que se tiene relación y viceversa, razón por la cual se considera indispensable
que exista una retroalimentación constante entre todos estos entes.
Francisco Manuel Rubín de Celis Garza: Considero que
actualmente, los encargados de la administración del Poder Judicial de la
Federación, se preocupan más por las estadísticas. ¿Cuántos juicios se
resuelven anualmente?, ¿en cuánto tiempo?, ¿cuántos ingresos?, ¿cuántos
egresos?, etcétera.
La Dirección General
de Estadística y Planeación Judicial del Consejo de la Judicatura Federal ,
bien podría denominarse únicamente como Dirección General de Estadística, pues
si se observa su página de internet (http://www.dgepj.cjf.gob. mx/default.htm)
todas sus publicaciones, guarda relación con estadísticas judiciales, sin que
se adviertan actividades tendientes a una efectiva planeación judicial.
Para una correcta
planeación judicial, es indispensable que la referida Dirección defina cuáles
son los propósitos,
premisas, estrategias, políticas, programas, procedimientos y objetivos a
seguir, con el fin de que el Poder Judicial Federal
administre justicia de forma pronta, completa, imparcial y gratuita.
Miguel
Bonilla López: Mi
coincidencia con la tesis de Martínez Andreú es de fondo; sí acaso, la
reprocharía no haber indicado de una vez cuáles serían los rubros de lo que él
denomina “planeación judicial”. En cuanto a la forma, desde mi punto de vista,
hablar de “políticas públicas” resulta más apropiado que hablar de
“planeación”. Las políticas públicas –policy-
son las grandes líneas de acción, con fijación de objetivos y medios para
obtenerlas, con las que un ente gubernamental supone que satisfará las
necesidades públicas que le atañe cubrir. Es una expresión, como se ve,
específica. La planeación –que, según el Diccionario
de la Lengua Española es un localismo
mexicano, sustituto del correcto “planeamiento”- no es sino la acción y
efecto de planear, esto es, formular un plan o proyecto. Se aprecia, pues, que
esta voz es genérica. Pienso que hay que preferir lo especial.
En el caso del Poder Judicial de la
Federal la formulación de las políticas judiciales están encomendadas a tres
entes: la Corte, el Electoral y el Consejo. La formulación de estas políticas
tienen fundamento en las facultades constitucionales y legales de
administración, vigilancia, disciplina, que deben confluir en la consecución de
un propósito: coadyuvar a la eficiente resolución de litigios, función y razón
de ser de los órganos jurisdiccionales.
A mi entender, si la función de los
jueces en general es la de resolver, conforme a derecho, controversias
jurídicas expeditas, completas, prontas e imparcialmente, no es aventurado
afirmar que son cuatro factores –estado de desarrollo social, económico,
político y tecnológico, disponibilidad
de recursos judiciales, confianza en
los tribunales y nivel de cultura
jurídica poblacional-, en la medida en que condicionan los niveles de
litigiosidad de las sociedades, las variables a considerar por los “órganos de
gobierno” de la judicatura al momento de diseñar sus políticas públicas y
ponerlas en marcha.
Esto, en principio, conduce a afirmar
que la policy judicial debería
abarcar estos cinco grandes derroteros: gestión (niveles de productividad y
calidad del trabajo jurisdiccional), gerencia, (administración de personal,
mantenimiento de instalaciones, recursos materiales), acceso a la justicia
(nivel de cultura jurídica poblacional, asesoría y defensoría gratuita,
ubicación de tribunales y fijación de competencia territorial), carrera
judicial (perfil de los funcionarios judiciales, escuela judicial, sistemas de
designación de funcionarios) y comunicación social (fomento a los niveles de
confianza social en el aparato jurisdiccional y de cultura jurídica).
Un último y breve comentario. Si bien
es cierto que conforme a la normatividad vigente, son tres los sujetos genéricos
a quienes corresponde la formulación de la policy
del Poder Judicial de la Federación, esto no significa que los demás actores
del sistema de justicia federal carezcan de intervención. Por un lado, los
propios miembros de la judicatura y por otro, los justiciables (individuos,
agrupaciones o autoridades), abogados, colegios profesionales, universidades y
órganos legislativos son sujetos a quienes cabe intervenir en la definición de
las políticas públicas judiciales, al menos en dos vías: expresando sus puntos
de vista acerca del destino del Poder Judicial y formulando criticas
(razonadas, respetuosas y atingentes) a las decisiones tomadas por los “órganos
rectores”. Para lograr esto, habría que exigir la instauración de canales
abiertos para la expresión de opiniones y críticas, de foros que permitan su
conocimiento público y de tribunas donde se debatan.
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