viernes, 16 de noviembre de 2012

Sesión noviembre 2007: La planeación en el PJF


La planeación en el Poder Judicial de la Federación

Ernesto Martínez Andreu

Recientemente fue presentado el Plan Nacional de Desarrollo, documento que define el derrotero de las políticas públicas durante el periodo del presidente Calderón; en dicho plan se contiene las estrategias y forma de actuar de la Administración Pública en cinco ejes fundamentales, a saber Estado de Derecho y seguridad, economía competitiva y generadora de empleos, igualdad de oportunidades, sustentabilidad ambiental y democracia efectiva y política exterior responsable. El Plan Nacional de Desarrollo se realiza en cumplimiento al mandato constitucional contenido en el artículo 26 constitucional, con la finalidad, entre otras, de lograr la democratización política, social y cultural de la Nación. En este contexto, resulta pertinente reflexionar sobre la utilidad de llevar a cabo el proceso de planeación nacional y, en específico, dentro del Poder Judicial de la Federación.

La planeación consiste, en términos amplios, en aquella actividad tendiente a la obtención de las estrategias necesarias para que una organización logre cumplir con sus expectativas y a la forma de instrumentarlas. Así, es factible advertir que la planeación es un instrumento útil no sólo para la Administración Pública sino para cualquier organización social.

El Poder Judicial de la Federación es un órgano de gobierno del Estado mexicano que tiene a su cargo la prestación del servicio público de administración de justicia, que se proporciona por medio de la actividad de los tribunales dirigida a la resolución de controversias jurídicas. El conjunto de organismos que integran el Poder Judicial de la Federación constituyen una gran organización social que debe, en términos del artículo 17 constitucional, prestar el servicio de administración de justicia de una forma pronta, completa, imparcial y gratuita y, para lograrlo, requiere contar con un proceso de planeación integral y permanente.

La planeación del servicio público de administración de justicia recae, según lo dispuesto en los artículos 94 y 99 constitucionales, en la Suprema Corte de Justicia de la Nación y el Consejo de la Judicatura Federal, en la medida de que dicha planeación forma parte de una actividad mayor, que es la administración. La Suprema Corte de Justicia de la Nación administra sus propios recursos y, por su parte, el Consejo de la Judicatura Federal lo hace respecto de los demás órganos del Poder Judicial de la Federación. Dentro de la administración de los recursos humanos y materiales, se insiste, se encuentra la planeación.

En cuanto a la planeación de la administración de justicia, el Poder Judicial de la Federación ha realizado algunas actividades tendientes a definir estrategias y forma de instrumentarlas para lograr una reforma al actual sistema de justicia. La Suprema Corte de Justicia de la Nación, en agosto de dos mil tres, lanzó una convocatoria para iniciar la Consulta para una Reforma Integral y Coherente del Sistema de Impartición de Justicia en el Estado Mexicano; su propósito fue recoger la opinión de la comunidad jurídica nacional y en general de la población sobre la operación, las percepciones y las propuestas para mejorar el sistema de impartición de justicia en nuestro país. En esa consulta se reunieron los impartidores de justicia del país, sin distinción de fueros o materias, para discutir los rumbos que debía seguir el proceso de reforma judicial y como resultado de estos trabajos, acordaron y emitieron la Declaración de Jurica, documento en el cual los distintos órganos de impartición de justicia del país se comprometieron a participar activamente en la definición de la agenda judicial para el país y a ensayar vías de colaboración al respecto. El resultado final de dicha consulta quedó contenido en el Libro Blanco de la Reforma Judicial.

Otro documento importante para la planeación judicial resulta, sin duda, el plan de trabajo o lineamientos generales que los Ministros deben presentar al Pleno para el caso de que estén interesados en desempeñar el cargo de Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y conforme al cual desarrollarán dicha función.

Orgánicamente, la Suprema Corte de Justicia y el Consejo de la Judicatura Federal cuentan, para llevar a cabo la planeación judicial, con sendas Comisiones de Administración, integradas por varios de sus miembros, y con diversas unidades administrativas, tales como Secretarías Ejecutivas de Administración y Jurídico Administrativa, de las que, a su vez, dependen otras unidades como la Unidad de Estadística Judicial o la Dirección General de Planeación de lo Jurídico.

Los elementos normativos y orgánicos antes mencionados con que se cuenta actualmente para  planear el desarrollo del Poder Judicial de la Federación pueden ser perfeccionados para el cabal cumplimiento de su objetivo. Es necesario que la planeación judicial federal sea integral y permanente.

En principio, puede señalarse que la planeación judicial se encuentra fraccionada; no puede hablarse de planeación judicial integral si la administración y, en consecuencia, la planeación, del Poder Judicial de la Federación se hace por la Suprema Corte de Justicia de la Nación y el Consejo de la Judicatura Federal respecto de los demás órganos que lo integran, sin un mecanismo de cohesión que permita tener una visión integral del sistema de justicia.

Además, como sucede con el Plan Nacional de Desarrollo elaborado para la Administración Pública, el Libro Blanco o el Plan de Trabajo del Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación carecen de un mecanismo de evaluación que permita conocer los objetivos alcanzados, aquellos que faltan por cumplir y las acciones inherentes para enfrentar los distintos escenarios posibles. Por último, para conseguir que la planeación judicial sea efectiva es necesario contar medios de transparencia y publicidad de las políticas judiciales que generen compromiso social para su cumplimiento.

Comentarios

Emilio Rabasa Gamboa: Con un tema muy poco tratado y menos debatido,  “La planeación en el Poder Judicial de la Federación”, el magistrado Ernesto Martínez inicia la serie de análisis del ahora nuevo seminario de la Justicia, que esperamos sea de largo alcance. En efecto, apenas con la reforma constitucional de 1994 el Poder Judicial modernizó su aparato administrativo de aproximadamente  550 juzgados de distrito y tribunales de circuito mediante el Consejo de la Judicatura Federal, sus comisiones y órganos auxiliares, entre ellos el Instituto de la Judicatura Federal.  Todo esto hace de la planeación un necesario instrumento administrativo que permite establecer objetivos anuales, sujetos al presupuesto, así como los medios para lograrlos. Sin embargo para asegurar una planeación efectiva son necesarios por lo menos dos ingredientes: a)la incorporación de los sujetos ejecutores de los planes en el ejercicio de planeación, y b)un poderoso mecanismo de evaluación permanente. La teoría y práctica de la administración de los servicios públicos ha demostrado hasta la saciedad, que si aquellos de quienes finalmente va a depender el éxito o fracaso de un plan, no se sienten tomados en cuenta en la elaboración del mismo, sino que las directrices solo les llegan “desde arriba”, no se comprometerán a fondo con las metas a lograr en los plazos establecidos y con la alta calidad que debe exigirse, simplemente las desatenderán o, en un extremo, incluso las boicotearán. Por ello es indispensable diseñar mecanismos de participación efectiva en la planeación con criterios como la unidad mínima administrable, por estados, regional, por materia o, en este caso, naturaleza del juzgador (distrito o circuito). El otro instrumento de una planeación efectiva es la evaluación y monitoreo del desempeño y alcance de metas. No debe dejarse hasta casi el final del ejercicio del plan, se requiere que sea permanente y con plena transparencia. Aquí también pueden involucrarse los ejecutantes mediante informes o reportes que permitan detectar fallas y omisiones de los indicadores básicos restando al máximo la subjetividad y el auto-elogio, en aras de una medición objetiva de resultados. La administración de justicia es, a no dudarlo, como lo dice el ponente, un servicio público, una buena planeación y evaluación del mismo, definitivamente puede contribuir a su mejoramiento y excelencia para bien de los ciudadanos justiciables, que tienen todo el derecho de exigir  una justicia cercana, honesta, transparente y expedita que permita asegurar  el Estado de Derecho en México, cuya consolidación es todavía pieza faltante de nuestra democracia.

Osmar Armando Cruz Quiroz: Podemos decir, que el ensayo puesto a consideración cumple con las expectativas esperadas en un ejercicio de la actividad jurídica intelectual nacional, como lo que es nuestro Seminario de Justicia, por tal creemos que contempla puntos importantes sobre este tema, además de que en una forma por demás clara nos muestra lo que significa la planeación, especialmente la planeación judicial.

En el se establece que la planeación consiste en la actividad destinada a la obtención de estrategias y forma de actuar de la Administración, en el caso que nos ocupa la Administración de la justicia.

Ahora bien, es necesario recalcar también que si estamos hablando de la planeación judicial, nos estamos refiriendo a todos los elementos materiales, humanos y presupuéstales con los que cuenta o debe contar un poder soberano como lo es el Poder Judicial de la Federación, quien tiene un mandato exacto en el texto constitucional.

Por otra lado, debemos señalar que es necesario la implantación de políticas públicas judiciales encaminadas a la obtención de una mejor justicia, políticas públicas en el ámbito judicial encargadas de velar por el desempeño de los juzgadores y el personal del Poder Judicial, no sólo en el aspecto de su producción jurisdiccional, sino también en cuestiones tales como la preparación, su salud, su trato para con sus superiores, iguales y subalternos, entre otras, tales políticas deben repercutir en la cantidad y por supuesto la calidad de sus resoluciones y de esta manera recuperar y acrecentar la confianza de los ciudadanos en la impartición de justicia, entre otras cosas, ya que el juzgador, así como los servidores públicos que le auxilien avocarían sus esfuerzos en el desarrollo de sus funciones.

Manuel Poblete Ríos: En relación con el tema en comento, considero que para lograr una verdadera planeación integral del Poder Judicial de la Federación deben tomarse en cuenta las opiniones de todos aquellos entes que interactúan con los organismos que forman parte del sistema judicial federal, tales como los tribunales locales, órganos jurisdiccionales federales, las legislaturas locales y federal, y los miembros de los poderes ejecutivos; ello, a fin de hacer más eficiente la función jurisdiccional en general y evitar problemas que pudieran evitarse de consultarse a todos estos entes, pues muchas de las fallas del sistema derivan de la falta de comunicación entre éstos.

Así, para lograr una planeación más completa, debe tenerse presente que muchos de los cambios que se hacen al interior del Poder Judicial trascienden a los demás órganos del Estado con los que se tiene relación y viceversa, razón por la cual se considera indispensable que exista una retroalimentación constante entre todos estos entes.

Francisco Manuel Rubín de Celis Garza: Considero que actualmente, los encargados de la administración del Poder Judicial de la Federación, se preocupan más por las estadísticas. ¿Cuántos juicios se resuelven anualmente?, ¿en cuánto tiempo?, ¿cuántos ingresos?, ¿cuántos egresos?, etcétera.

La Dirección General de Estadística y Planeación Judicial del Consejo de la Judicatura Federal, bien podría denominarse únicamente como Dirección General de Estadística, pues si se observa su página de internet (http://www.dgepj.cjf.gob. mx/default.htm) todas sus publicaciones, guarda relación con estadísticas judiciales, sin que se adviertan actividades tendientes a una efectiva planeación judicial.

Para una correcta planeación judicial, es indispensable que la referida Dirección defina cuáles son los propósitos, premisas, estrategias, políticas, programas, procedimientos y objetivos a seguir, con el fin de que el Poder Judicial Federal administre justicia de forma pronta, completa, imparcial y gratuita.

Miguel Bonilla López: Mi coincidencia con la tesis de Martínez Andreú es de fondo; sí acaso, la reprocharía no haber indicado de una vez cuáles serían los rubros de lo que él denomina “planeación judicial”. En cuanto a la forma, desde mi punto de vista, hablar de “políticas públicas” resulta más apropiado que hablar de “planeación”. Las políticas públicas –policy- son las grandes líneas de acción, con fijación de objetivos y medios para obtenerlas, con las que un ente gubernamental supone que satisfará las necesidades públicas que le atañe cubrir. Es una expresión, como se ve, específica. La planeación –que, según el Diccionario de la Lengua Española es un localismo  mexicano, sustituto del correcto “planeamiento”- no es sino la acción y efecto de planear, esto es, formular un plan o proyecto. Se aprecia, pues, que esta voz es genérica. Pienso que hay que preferir lo especial.

En el caso del Poder Judicial de la Federal la formulación de las políticas judiciales están encomendadas a tres entes: la Corte, el Electoral y el Consejo. La formulación de estas políticas tienen fundamento en las facultades constitucionales y legales de administración, vigilancia, disciplina, que deben confluir en la consecución de un propósito: coadyuvar a la eficiente resolución de litigios, función y razón de ser de los órganos jurisdiccionales.

A mi entender, si la función de los jueces en general es la de resolver, conforme a derecho, controversias jurídicas expeditas, completas, prontas e imparcialmente, no es aventurado afirmar que son cuatro factores –estado de desarrollo social, económico, político y tecnológico, disponibilidad de recursos judiciales, confianza en los tribunales y nivel de cultura jurídica poblacional-, en la medida en que condicionan los niveles de litigiosidad de las sociedades, las variables a considerar por los “órganos de gobierno” de la judicatura al momento de diseñar sus políticas públicas y ponerlas en marcha.

Esto, en principio, conduce a afirmar que la policy judicial debería abarcar estos cinco grandes derroteros: gestión (niveles de productividad y calidad del trabajo jurisdiccional), gerencia, (administración de personal, mantenimiento de instalaciones, recursos materiales), acceso a la justicia (nivel de cultura jurídica poblacional, asesoría y defensoría gratuita, ubicación de tribunales y fijación de competencia territorial), carrera judicial (perfil de los funcionarios judiciales, escuela judicial, sistemas de designación de funcionarios) y comunicación social (fomento a los niveles de confianza social en el aparato jurisdiccional y de cultura jurídica).

Un último y breve comentario. Si bien es cierto que conforme a la normatividad vigente, son tres los sujetos genéricos a quienes corresponde la formulación de la policy del Poder Judicial de la Federación, esto no significa que los demás actores del sistema de justicia federal carezcan de intervención. Por un lado, los propios miembros de la judicatura y por otro, los justiciables (individuos, agrupaciones o autoridades), abogados, colegios profesionales, universidades y órganos legislativos son sujetos a quienes cabe intervenir en la definición de las políticas públicas judiciales, al menos en dos vías: expresando sus puntos de vista acerca del destino del Poder Judicial y formulando criticas (razonadas, respetuosas y atingentes) a las decisiones tomadas por los “órganos rectores”. Para lograr esto, habría que exigir la instauración de canales abiertos para la expresión de opiniones y críticas, de foros que permitan su conocimiento público y de tribunas donde se debatan.

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